● 湖南省委编办调研组

（该文刊登于《中国机构改革与管理》2021年第4期）

近年来，随着政法领域全面深化改革、司法体制改革的推进，法检两院的机构职能体系发生了重构性变化。为适应职能变化，一方面，湖南调整了编制管理体制，将法检两院机构编制调整为省级统一管理；另一方面，积极推进基层法院和检察院系统内设机构改革和精简规范，为充分发挥职能作用提供了组织保障。但从发展实践看，法检两院编制供需矛盾仍然突出。如何立足职能转变和总量控制，创新政法专项编制管理，有效解决部分法检两院“案多人少”的矛盾问题，成为摆在机构编制部门面前的一个现实课题。

一、法检两院编制管理存在的问题

2020年5月至11月，湖南省委编办会同省高院到长沙、岳阳、湘西3个市州中院和15个基层法院，会同省检察院在长沙市部分基层检察院联合开展了调研。调研主要围绕近三年本单位编制规模与相关因素的匹配情况、空编及其变化情况、机构编制管理方面存在的主要问题，以及编制动态调整建议等内容展开。

调研发现，编制配备和办案需要不匹配，“案多人少”矛盾突出，地区之间、城区与非城区之间编制配备不够科学合理。具体表现为：一是政法专项编制资源供需矛盾突出。近年来，随着经济社会不断发展，各类诉讼案件逐年快速增长，加上纪检监察体制改革“编走人留”，有限的政法专项编制资源与审判业务工作发展需要之间的矛盾日益突出，省会城市及其他市州的城区法检两院尤为明显。比如，近三年，长沙地区法院收案数同比分别增长29.84%、3.65%、49.2%，2019年度长沙基层检察院办理的刑事案件、逮捕人数比2017年度分别增加了12%、27%。二是地区间人员编制配备与案件数量匹配不够平衡。地区之间经济社会发展速度以及流动人口量、治安维稳工作量等增减变化差别较大，但人员编制配备变化不大甚至长期未作调整，导致部分地区间、城区与非城区之间编制和人员力量配备不够平衡匹配。以法院系统为例，近三年，按编制基数计算，年人均收案数在湖南全省平均数（56.96）以上的法院有43个（长沙中院、42个基层法院），平均数以下的有100个（省法院及铁路法院4家、中院13家、基层法院83家）。三是政法专项编制统筹配置和动态调整机制不完善。虽然中央相关文件已明确了法检两院政法专项编制管理模式和动态调整的考虑因素及审批程序，但并未明确调整条件、时机、方式、标准和具体操作办法，以及在审批程序中机构编制部门与省以下法检两院的衔接机制等，地方对开展法检两院编制统筹配置和动态调整尚存在顾虑。总体看，长沙等地区和城区法院政法专项编制比较紧张，而湘西、湘南部分地区和非城区法院的政法专项编制相对富余。比如，同一个市州区域内设置在城区和非城区的2个法院，年人均收案数分别为136.9 件、44.3件，相差两倍多，但配备编制数基本相同。

二、省以下法检两院政法专项编制动态调整的可行性和具体建议

随着内设机构改革及法官检察官员额制的逐步落实，目前，法检两院的机构职能体系正处于相对稳定期，有关政策和地方实践也提供了有力支撑。我们认为，当前，对法检两院政法专项编制进行统筹配置和动态调整具有可行性。一是有政策依据。近年来，中央层面出台了《中国共产党机构编制工作条例》《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》等政策法规文件，均对建立政法专项编制统筹配置和动态调整机制进行了顶层设计。相关文件明确，要综合考虑地区经济社会发展状况、实有人口数量、案件总数和现有编制数等因素，推进政法专项编制省级统筹、动态管理，推动编制向人均办案量较大地区、单位倾斜。湖南明确建立全省法院、检察院编制动态管理机制，并规定了程序：由上至下调配使用编制的，由省法院、省检察院提出意见，报省委编办审批， 抄送最高院、最高检；由下至上调配使用的，由省高院、省检察提出意见，经省委编办审议后，报中央编办审批；属于同层级调整的，由省高院、省检察院商省委编办提出建议意见后，报省委编办审批。二是有一定的调整空间。目前，偏远地区法院检察院“案多人少”问题相对比较缓和，长期存在空编，若将其释放出来充实到其他法院检察院，不会影响正常工作运行。

党的十九大提出统筹使用各类编制资源，这为新时代编制资源由“控量”向“提质”转变，指明了方向、提供了思路。探索建立省以下法院检察院（以下简称法检两院）政法专项编制统筹配置和动态调整机制，既是落实党中央顶层设计的内在要求，也是有效破解法检两院编制供需矛盾的现实需要。

一是完善政法专项编制统筹配置和动态调整机制。由于政法专项编制的核定审批权限在中央，建议中央层面出台相关配套政策，明确编制配备标准、调整条件、调整时机、调整方式和上下对接衔接机制等，并赋予和细化省级机构编制部门在跨区域、跨层级、跨部门动态调整编制方面的更多自主权。

二是确立动态调整的基本原则。立足“以案定编”，结合实际，明确四项调整原则。总量控制原则。由省级在现有核定编制范围内根据空编及留省待分配编制情况予以统筹考虑。以案调编原则。以全省各级法院检察院近三年人均收案数作为编制调整的主要依据，综合考虑各单位编制规模和当地人口指数、经济指数、土地指数、小康分类指数、扶贫工作指数以及干警年龄、专业结构等因素，适当向长沙地区和其他市州城区法院检察院倾斜。同级调整原则。考虑同级法院检察院的工作职责、案件类型比较接近，且符合中央关于政法专项编制管理有关规定，采取同级之间调整平衡的原则进行调整。保持稳定原则。以各单位年人均工作量作为依据，分别测算出各单位应调整编制数量，再以同级同类型法院检察院现有空编情况为基础，设定调整控制系数，以确保人员编制增减平衡和队伍稳定。

三是建立“年均工作量”计算模型。为避免将“案件数”作为单一标准的弊端，可将“年均工作量” 指标作为调编的直接依据。综合考虑各地近三年的经济、人口、土地、小康分类、扶贫工作等因素，构建统计学模型，计算出每个单位的“工作量系数”，将各单位的“年均案件数”乘以“工作量系数”即为各单位的“年均工作量”。具体计算公式为：年均工作量（单位：标准件）=年均案件数（单位：件）×工作量系数。其中， 工作量系数=Y_人口指数×Y_经济指数×Y_土地指数×Y_{小康分类指数}×Y_{扶贫工作指数}；工作量系数中的五个指数均为正向影响，前两个指数中，人口数和GDP等经济指数已经反映在案件数之中，所以其影响值设定较低，为1—1.05，其他指数影响值均设定为1—1.1。据测算，与工作量系数相关的五个指数相乘后，影响值最小的为1，即工作量等于案件数，系数对工作量无影响；最大的为1.467，即工作量为案件数的1.467倍。其中，各市州法院、检察院的工作量系数取其区域内基层法院、检察院的平均值。原则上，年均工作量高于同级法院检察院年平均工作量的为调进编制单位，低于同级法院检察院年平均工作量的为调出编制单位。

四是分级分类明确有关编制调整方法。为确保人员队伍相对稳定，实现调增调减编制总量上的平衡，在上述“年均工作量”计算模型的基础上，设定应调整编制数量、调整控制系数（原则上以同级同类型法院检察院现有空编率为标准设定）两个指标，各院编制调整数量为两个指标系数相乘所得结果。具体计算方法为：先根据年平均工作量来测算各法院检察院需要配备的编制数，减去其现有编制数，为其应调整编制数量；再用应调整编制数量乘以调整控制系数即同级同类型法院检察院现有空编率，所得结果为其实际调整的编制数。

（调研组成员：刘越高、周文、唐高飞、王浩亮、李志武）